觀點：先別管吃到飽了，NCC 將行動上網費管制取消，為何大有問題？

此次修法，堪稱是自電信資費價格管制採用「價格調整上限制」以來，變動幅度最大的一次，原資費管制項目涵蓋第一類電信事業之各項業務，新法僅針對市場主導者之主要資費進行管制，而行動通訊網路業務之網際網路上網費（行動上網費）則未被納入主要資費項目。

▲（圖片來源：Baagic 咩即可－消費者熱線）

事實上，原法規並未明文規定網際網路上網費，是後來 NCC 認為網際網路市場尚非處充分競爭狀態，故以通傳營字第09605037420號公告（註二），將第一類電信事業市場主導者網際網路上網費公告為主要資費項目，而本次修訂僅納入市內網路業務（固網）之網際網路上網費為主要資費。

根據 NCC 決議修法內容的第518次委員會議紀錄（註三），只說明其為落實不對稱管制，發揮監理效能及活絡電信市場競爭，參酌先進電信國家監理發展趨勢及我國市場實務情形，所以就上開法規中主要資費項目予以修正調整，並未就其認定非主要資費之理由分項討論。

然而，取消行動上網費上限管制，代表日後業者可以完全自由地決定各種用量方案的價格，其中也包含是否取消吃到飽方案，勢將對國內消費者權益與寬頻市場產生重大影響，NCC 應主動說明其決策論證過程，而非僅依行政程序法之預告程序，定出七天民眾得陳述意見的期間（不確知理由根本難以討論）。

為什麼這個費率管制變革大有問題？

首先，為了不讓業者與政府單獨面對消費者的反彈，在草案公布之前，先由行政院政務委員張善政出面，指控吃到飽就是行動上網塞車元兇（註四），以累積支持取消吃到飽的民氣（註五），公布草案當日，也同時發佈受管制資費項目未來四年之降幅（註六），成功引導媒體關注焦點。

前述塞車元兇的論點，提出後不久就被消基會（註七）及立委（註八）指為錯誤，實情是只有尖峰時段才會塞車，取消吃到飽根本不會影響尖峰時段上網人數，而草案公布三天前才發表的 NAF 研究（註九），更直接否定取消吃到飽（flat fee）改採用量上限（data cap）能解決網路擁塞，表示其唯一目的就是增加業者的收益。

上述研究也認為，對用戶施加用量上限更會打壓競爭、壓抑創新。 因為用量超過上限將付出巨額費用，用戶擔心使用第三方內容服務（如Youtube、Netflix）超出上限，所以會傾向選用業者本身綁售的服務，儘管他們並非原先的首選。同時，用量上限也會過度保護傳統的離線服務，比方說長時間上網太貴，用戶只好離線看電視，因此，用量上限最大的問題，就是限制了寬頻世代的發展。

雖然如此，嚴謹的討論還是應該檢驗取消管制的原因，由於 NCC 未明述取消行動上網費上限的理由，以下將藉由檢視次級資料去推導探究。

NCC 主委石世豪日前透露（註十），已與交通部長毛治國達成管制鬆綁、解除電信產業發展瓶頸的共識，他指出國內整體行動通信總產值成長少的讓人心驚，並認為吃到飽模式傳染到電信行動寬頻市場，造成電信業者投入成本無法從營收回收，沒有誘因鼓勵業者繼續擴充網路，加上 ARPU（平均用戶貢獻度）不成長，電信產業成長僵化，是目前整體電信產業碰到的最重大瓶頸。

簡單講，就是消費者付的錢不夠，所以業者的建設才會落後。

照理說，儘管行動上網平均用戶貢獻度節節上升，如中華電信這兩年增為2.7倍（註十一），政府還是可以主張業者應該賺更多（合理性另外討論），但修訂草案公布後，也是副主委的 NCC 發言人虞孝成卻說，對市場自由競爭抱持樂觀態度，相信業者會展現誠意降價，還說如果這個機制失靈，過幾年之後會再恢復零售價格管制（註十二）。

可是，若業者降價，收入必然減少，又要從何處生出石主委所說的貢獻度（錢）來擴大產值、突破僵局呢？反過來看虞副主委所言，原先的管制只是限制業者費率的上限，並未妨礙業者向下的價格競爭，怎會認為上限不存在，業者就會更加願意降價呢？

無論如何，行動上網費到底會因為自由競爭而降價，還是因為寡占壟斷而漲價（增加業者收入），短短四個月，同一個政府單位，兩個截然不同的說法，在他們口徑一致前，就要以整個台灣進行 beta 測試？

況且，要是機制失靈，NCC 當然不能逼迫業者吐出已收到的錢，更不能違反消費者與業者自由訂定的契約，就算要恢復零售價格管制，業者還是可以在法規預告期一次漲足，以維持未來一段時間的收益。

其實，NCC 現在對市場競爭的看法，就是當初電信業者對 NCC 提出的意見（註十三），第一類電信業者幾乎一致認為市場已充分競爭，故應放鬆管制，由市場機制取代，然而，以營利事業追求利潤最大化的角度來看，業者豈有可能與自己的收入過不去，因而要求 NCC 取消管制，透過競爭來降價？

這個問題的答案是呼之欲出的，以常見的產業集中度指標來衡量，便可清楚知道台灣行動上網市場仍處於高度寡占階段，以 NCC 統計資料來計算（註十四），行動上網資費用戶數的 HHI 指標約三千（介於高寡占I型與高寡占II型間），四企業集中度（CR4）更高達96%（超過85%即為極高寡占型）。

稍有常識者便知，寡占市場內，消費者對於價格影響力低，所以，對業者收入相對不利的吃到飽費率，日後應該不脫被取消或被漲為天價兩種處境。但是話說回來，以現在大多數用戶每月用量應該都不需要用到2GB 來看（註十五），是否代表取消吃到飽的未來，消費者轉換方案就能付出更少的錢呢？

對絕大多數人來說，恐怕要事與願違了。一來因為現在業者的分級收費中，吃到飽方案之下的用量上限通常很低，若是採用非吃到飽費率，1GB 用量的價格就可能超過吃到飽（註十六），再者，從歷史紀錄來看，現在一般人的平均用量，就是當年重度使用者的用量。

關於行動上網的預測報告（同註十五）也顯示，可見的未來大家的用量會呈現倍數成長，即使業者不漲現行用量方案的價格（或甚至降價），但針對更高的用量，提出新用量方案收更多的錢卻顯得天經地義，業者稱這不算漲價絕對合理，可消費者實際上卻要交更多的錢。以美國 Verizon 為例，原先 US$30的吃到飽取消之後，2GB 就收 US$30，還增加了5GB US$50及10GB US$80的費率（同註九）。

那麼，更多收入是否能創造業者建設的誘因呢？根據美國的經驗（同註九）是不成立的，業者收入增加之後，對於建設投入的經費最多就是維持平盤，甚至還會減少。

此外，NCC 主委石世豪曾指出（同註十），以歐盟為例，市話以外的零售價格管制都已取消，修正草案也提到要與國際趨勢接軌（同註一），但真相是，歐盟的目標在建立數位單一市場（註十七），而且自2012年中起，還對行動寬頻漫遊費進行上限管制（註十八），先不論主委陳述是否為真，「台灣是否適用歐盟的管制機制」在其論述完全付之闕如。

即使把關資費的 NCC 主副不同調，充分競爭與國際趨勢都是令人懷疑的論調，修訂法規仍然於今年（2013年）起生效，台灣的行動寬頻究竟將航向自由競爭的偉大航道，還是像美國一樣觸礁？或許我們將很快見到。

以上意見已於法定期限內，以書面向 NCC 進行意見陳述，現在只希望這則被媒體遺漏的新聞能為民眾知曉（註十九）。